ATENÇÃO PARA RI. Texto integral de Chibber, V.

REVIVENDO O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA? O MITO DA “BURGUESIA NACIONAL”

Vivek Chibber

 

 

Em seu discurso em um encontro com banqueiros locais no outono de 2003, e depois da implosão calamitosa da economia de seu país, o presidente argentino Néstor Kirchner anunciou sua intenção de resgatar a economia argentina das ruínas do neoliberalismo. Mas, declarou, “é impossível construir um projeto nacional se não consolidamos uma burguesia nacional” (1). Na verdade, este discurso foi apenas um entre os tantos que fez depois de seu anúncio em maio ressaltando a necessidade de um “capitalismo nacional”. Kirchner não esteve sozinho nisso. No Brasil, a ascensão de Luiz Inácio Lula da Silva e do PT ao poder reavivou o discurso de um pacto social entre trabalho e capital, e a possibilidade de cavar um espaço para o desenvolvimento brasileiro mediante uma aliança com os industriais “nacionais” – representados mais explicitamente com a eleição do magnata têxtil José Alencar como vice-presidente de Lula. E tanto Kirchner como Lula seguem a linha do presidente venezuelano Hugo Chávez, que frente à hostilidade aberta dos EUA enfrentou repetidas vezes a ortodoxia neoliberal, exortando os países em desenvolvimento a reclamarem o legado dos modelos de desenvolvimento nacional.

            Todo este discurso dos capitalismos nacionais e dos pactos sociais alude a uma era que parecia ter sido sepultada de uma vez por todas sob o peso do Consenso de Washington. Trata-se do meio século de “desenvolvimentismo” que transcorreu entre os anos da Grande Depressão e a crise da dívida dos anos 80. Na verdade, nas seqüelas imediatas da crise da dívida, a tendência para a liberalização e a privatização parecia ter adquirido o caráter de uma força irresistível no mundo em vias de desenvolvimento. Havia uma qualidade de inevitável no desmantelamento do aparato de políticas herdado dos anos de planificação do desenvolvimento, sendo que a mera menção de “projetos nacionais” pareceria algo estranho. Contudo, as coisas são distintas na atualidade. Frente aos tétricos indicadores econômicos registrados durante o quarto de século de hegemonia neoliberal, a experiência das décadas de 50 e 60 parece ter ganhado respeitabilidade – e com certeza deveria. Porque apesar de seu final algo ignominioso, a era desenvolvimentista superou a sua sucessora em quase todos os indicadores (2). Politicamente, o péssimo rendimento do neoliberalismo significou uma perda contínua de legitimidade no Sul. Daí que não é de todo surpreendente encontrar um ressurgimento da ambição em construir um desenvolvimento nacional.

            Este chamado a um retorno a certo tipo de “desenvolvimentismo” não se encontra apenas entre as elites políticas. Também emana de uma poderosa e articulada ala do movimento antiglobalização – intelectuais críticos, ONGs e sindicatos. Em um período no qual as políticas de livre mercado têm credibilidade escassa, mas os trabalhadores não são o suficientemente fortes para criarem um desafio sério à propriedade privada, certo tipo de projeto estatista de desenvolvimento parece ser para muitos o “programa de transição” de nosso tempo. Defender um espaço para o desenvolvimento do capitalismo nacional, sob a direção de grupos locais, parece ao menos consistente em princípio com a direção consciente da economia – ainda sob a hegemonia da burguesia nacional.

            Esta nostalgia por uma era passada é certamente compreensível. Em muitos sentidos, eu simpatizo com ela. Mas também temos atrás de nós meio século de experiência justamente com tais modelos de desenvolvimento, modelos que se basearam em, e fortaleceram o crescimento de, capitalistas locais. Assim, poderia ser relevante em certa medida apelar ao registro histórico com a finalidade de examinar detalhadamente as pré-condições políticas para, e as conseqüências, dos projetos desenvolvimentistas.

            Já mencionei que em muitos aspectos cruciais os indicadores dos anos desenvolvimentistas são superiores aos dos anos seguintes. Mas qualquer reconhecimento de seus êxitos deve também dar conta de suas contradições internas, dado que estas contribuíram poderosamente à eventual desintegração do modelo. Na verdade, afirmo que as debilidades econômicas do modelo podem ser explicadas em boa medida pelo tipo de aliança política que se exigia para sustentá-lo; particularmente, pelas formas em que os capitalistas foram capazes de impor limites à esfera de ação do poder estatal. Além disso, as condições políticas que tornaram possível a aliança desenvolvimentista exigiram em primeiro lugar concessões dos trabalhadores que poderiam muito bem considerar inaceitáveis nas condições atuais. Portanto, mesmo se os projetos nacionais de desenvolvimento do tipo mencionado pudessem ser possíveis, poderiam não ser desejáveis – ao menos não para os progressistas. Toda a questão gira em torno da natureza, dos interesses e do poder da classe a quem Kirchner dirigiu sua proposta inicial ao assumir a presidência em 2003 – a burguesia nacional.

            Três tipos de expectativas associaram-se tradicionalmente aos capitalistas nacionais, especialmente dentro da tradição marxista, na qual às vezes são elevadas ao estatuto de “missões” históricas. A expectativa principal é a de que, devido aos seus lucros serem derivados do mercado interno, os capitalistas nacionais possuem um interesse em expandir as relações capitalistas e o crescimento econômico rápido; daí seu status de pedra angular das estratégias nacionais de desenvolvimento na era moderna. Disto se derivam outros interesses putativos. Espera-se que seja a ponta de lança da abolição das relações pré-capitalistas (ou que, ao menos, levem a ela), uma vez que esta é a pré-condição necessária da expansão do capitalismo. Essa era a base da expectativa, entre os marxistas da Terceira Internacional, de que a burguesia tinha sido um aliado natural na fase “antifeudal” dos movimentos de liberação. Uma expectativa final era que esta classe teria também um interesse natural em se opor à invasão econômica imperial – mais uma vez, devido à sua dependência do mercado interno. Nisto, a burguesia nacional era invariavelmente contrastada com os “intermediários” locais – a assim chamada burguesia “compradora” –     que, devido a seus vínculos com as companhias metropolitanas, eram vistos como irremediavelmente associados aos interesses imperialistas.

            Os desenvolvimentos políticos e econômicos das últimas décadas colocaram tudo isso em questão. Os capitalistas nacionais demonstraram muito pouca inclinação em participar de um ataque às classes terratenentes feudais. Além disso, o fato de haver uma separação clara entre os setores “nacional” e “intermediário” da burguesia local também foi questionado. Sem dúvida existiam distintos interesses associados a diferentes relações com as companhias metropolitanas. Mas os capitalistas parecem ter estado felizes de desempenhar ambos os papéis simultaneamente – tratar de proteger seu mercado nacional, ao mesmo tempo em que tentavam consolidar laços duradouros com companhias metropolitanas. È interessante que, ambos os papéis tendo sido colocados em dúvida, a fonte de onde emanavam – a presunção de que os capitalistas nacionais são aliados naturais para dar curso ao desenvolvimento acelerado – não foi questionada. Em todo caso, a tendência nos estudos recentes foi a de insistir nela ainda mais. E está presente em muitas das declarações do movimento antiglobalização.

            É esta premissa sobre a burguesia nacional – seu status como a força social natural para o desenvolvimento acelerado – a qual deve ser questionada. Durante as últimas décadas um conjunto bastante poderoso de mitos obscureceu a experiência real do capitalismo do século XX nos países em desenvolvimento, encobrindo assim as dinâmicas reais, os papéis exercidos pelos atores chave, e seus interesses. Este ensaio começa a dar o primeiro passo no sentido de elucidar alguns desses mitos. Se o desenvolvimentismo há de ser reavivado, estes são mitos dos quais se necessita liberar-se.

 

 

FUNDAMENTO E DEBILIDADE DO DESENVOLVIMENTISMO

 

Três “fatos estilizados” são dados como certos na maior parte das discussões sobre as estratégias de desenvolvimento do pós-guerra. Primeiro, que estas estratégias se centravam em torno da idéia da industrialização rápida, um incentivo maciço para alcançar os países desenvolvidos e a fronteira industrial. Assim, buscava-se repetir os sucessos da geração anterior de desenvolvimentistas tardios – Alemanha, Japão, Rússia – que também haviam colocado a indústria no centro de suas estratégias econômicas. O processo de substituição de importações estava no coração da iniciativa de meados do século XX, orientado no sentido de fortalecer o crescimento das indústrias locais através de um mecanismo em dois passos: primeiro, limitando a entrada de importações mediante o estabelecimento de tarifas e controles quantitativos, a fim de criar um mercado para as companhias locais; e segundo, apoiando o crescimento acelerado destas empresas mediante um processo de fortes subsídios. Subsídios e tarifas foram os principais instrumentos mediante os quais a classe capitalista local criou o espaço para seu próprio crescimento, protegida da competição com os países mais avançados.

            O segundo “fato estilizado” é que a iniciativa em prol da industrialização foi empreendida como um “projeto comum” entre as elites políticas, os funcionários do estado e a classe capitalista local; a isto alguns agregam também certo grau de inclusão dos trabalhadores. Os membros chave do bloco de poder, obviamente, eram os novos industriais emergentes e as elites políticas. Para os industriais, as razões para apoiar tais ambições eram óbvias; o extraordinário foi sua ascensão surpreendente ao bloco dirigente local em tantos países quase ao mesmo tempo, especialmente quando as elites terratenentes ainda estavam estabelecidas e haviam se aferrado viciosamente ao poder durante décadas. Na verdade, um dos aspectos mais notáveis da história é o eclipse político das oligarquias terratenentes na América do Sul, no Sul da Ásia e partes do Oriente Médio mesmo quando estas mantinham um considerável poder econômico.

            A terceira noção geralmente aceita é a de que, no interior da aliança entre o estado e os grupos empresariais, o estado assumiu o papel de sócio principal. Daí a descrição comum dos projetos de industrialização rápida como “desenvolvimento dirigido pelo estado”. Uma explicação para isto aponta o pequeno tamanho e a juventude do setor industrial local, o desenvolvimento dos mercados geralmente desigual e irregular, e a superficialidade dos mercados financeiros; por estes motivos o estado teve que tomar a dianteira no início da industrialização. Outra perspectiva situa a fonte do predomínio estatal não tanto na debilidade do capital per se, mas em sua debilidade relativa em comparação com o desenvolvimento colossal do estado – como uma peculiaridade da herança pós-colonial (definido por Alavi como o “estado subdesenvolvido” ou superdesenvolvido) (3), ou o legado de tradições estadistas, como o caso da Turquia pós-Otomana. Desta suposição geral surgem duas interpretações dependendo de onde se ponha a ênfase com relação à fonte do domínio estatal. Em alguns casos, entende-se que os capitalistas teriam cedido parte de sua autonomia aos funcionários estatais em reconhecimento de sua necessidade de orientação e assistência no processo de industrialização; em outros, simplesmente são vistos como impossibilitados de resistir às novas estratégias impostas pelas elites políticas e pelos planejadores. Neste caso, o estado é visto como um agente paternalista, conduzindo os empresários locais para uma estratégia de acumulação que em qualquer caso é consistente com seus interesses.

            A noção de que as estratégias de industrialização rápida foram “dirigidas pelo estado” é quase indiscutivelmente um dos pilares fundamentais da literatura sobre o desenvolvimento. O que fica difícil de conciliar a essa perspectiva, no entanto, é o fato inegável de que durante a era desenvolvimentista estes estados tiveram que lutar para conseguir o que acreditavam ser sua missão central – dirigir os fluxos de investimento local privado para setores com altos benefícios sociais e afastá-los daqueles cujo retorno poderiam ter trazido enormes lucros privados, mas que tinham menos relevância para o desenvolvimento. Na América Latina, Oriente Médio e no Sul da Ásia, as estratégias dirigidas pelo estado efetivamente provocaram uma transformação da economia no sentido geralmente desejado. Mas isto foi alcançado aos tropeços, com um enorme custo público, e freqüentemente resultando em setores privados altamente ineficientes. Os sinais mais visíveis do custo destes sucessos foram a expansão da carga fiscal sobre tais estados – dado que tinham que absorver boa parte das perdas do setor privado, uma vez que continuavam canalizando recursos públicos para o setor privado em forma de subsídios; e um crescente desequilíbrio na balança comercial – na medida em que a enorme entrada de bens de capital não foi compensada por um fluxo de investimentos destinado à linhas exportáveis, com o que se teria podido equilibrar o endividamento externo.

            Surge então a pergunta: se a era desenvolvimentista foi na verdade dirigida pelo estado, como se explica, então, a debilidade de tais estados com relação às tarefas que deveriam resolver, que eventualmente conduziria ao colapso do desenvolvimentismo e a sua substituição pelo neoliberalismo? Por que a qualidade da intervenção estatal esteve tão abaixo do necessário para impulsionar a indústria local até a fronteira tecnológica? A resposta mais convincente parecia ser que, se os funcionários do estado não tiveram sucesso em sua missão, foi porque lhes faltou capacidade para fazê-lo. E isto é plausível. As políticas industriais exigem certo nível de capacidade institucional por parte da equipe de formulação de políticas. Nada garante que os estados tenham tal capacidade, especialmente nos países em desenvolvimento. O simples fato de embarcar-se em uma estratégia desenvolvimentista não significa necessariamente que o estado terá a força institucional necessária para triunfar. Então, talvez a razão pela qual as políticas industriais conseguiram, no melhor dos casos, um rendimento regular é que as elites políticas não foram capazes de equipar seus estados com os instrumentos adequados para a elaboração de políticas.

            É indiscutível que faltou aos estados desenvolvimentistas em boa parte do Sul a capacidade institucional necessária para fazer funcionar plenamente as políticas industriais. Este foi o maior descobrimento de uma verdadeira avalanche de estudos de caso na última década. Mas isto simplesmente postula a seguinte – e bastante óbvia – pergunta. Se o dirigismo demanda certo grau de construção do estado, então por que as elites políticas não erigiram as instituições necessárias? Argumentarei que a fonte principal de resistência em construir aparatos institucionais fortes e flexíveis acabou sendo a própria burguesia nacional. Devo deixar claro desde o começo que estou usando este termo no sentido deixado de herança por seus criadores, os marxistas da Segunda e especialmente da Terceira Internacional: que se refere ao segmento dos capitalistas locais orientados para o mercado interno, aliados com o estado em torno da industrialização e que buscam autonomia com relação ao controle metropolitano.

            Dada esta descrição, poderia parecer paradoxal sugerir que os capitalistas nacionais se opusessem à construção do estado necessária para um desenvolvimento rápido. Certamente, os teóricos da metade do século não esperavam isto, e boa parte da literatura atual sobre o desenvolvimentismo considerou-o com algo tão improvável que tal possibilidade não foi explorada. Para aqueles que provêm da tradição marxista, o vilão da história foi sempre esse outro setor da burguesia – a “burguesia compradora”. Estes eram os capitalistas locais com estreitos laços com o capital metropolitano, geralmente com base nas atividades comerciais e especulativas, algumas vezes em agroexportações, mas sempre suspeitos por seus compromissos com o desenvolvimento nacional. Suspeitava-se da burguesia nacional com relação às questões trabalhistas – e por que não? Mas ao se aliarem em torno de um modelo de desenvolvimento impecavelmente burguês, não apenas ela foi considerada confiável, como, além disso, o pivô central em torno do qual girava todo o jogo.

 

 

A BURGUESIA NACIONAL E O ESTADO

 

A chave para entender as vicissitudes das estratégias de desenvolvimento do pós-guerra é que os funcionários de estado não incentivaram às empresas locais oferecendo-lhes simplesmente proteção e subsídios. Estas medidas eram parte de um pacote de políticas muito mais amplo, central para o que foi uma tentativa de planejamento capitalista. Mesmo que os capitalistas sem dúvida tivessem um interesse direto e imediato no primeiro, isto não fica tão claro com relação ao segundo. Na verdade – e este é o ponto central – a institucionalização da substituição de importações tornou racional para os capitalistas resistir e repudiar qualquer tentativa de dirigismo econômico genuíno. Portanto, longe de reforçarem-se mutuamente, como as elites políticas esperavam e os estudiosos da era supõem, a industrialização por substituição de importações e a administração estatal do desenvolvimento industrial estavam mutuamente em tensão. E isto, por sua vez, implicava a existência da possibilidade de um conflito real entre os atores centrais do drama desenvolvimentista, os funcionários do estado e a burguesia nacional. A oposição ao fortalecimento do aparato de políticas não necessitava vir das fileiras dos burocratas ou das classes terratenentes – surgia do próprio agente que as políticas deveriam favorecer.

            O motivo que animava as elites políticas na América Latina, Índia e partes do Oriente Médio em meados do século era industrializar suas economias o mais rápido possível. Havia suficiente experiência para demonstrar que, deixados à sua própria sorte, os industriais não estavam inclinados a investir nas linhas que eram melhores para o crescimento a longo prazo. Os produtos que geravam altos lucros individuais eram freqüentemente aqueles que tinham nenhum ou escasso rendimento social. O ponto das políticas e planejamento industriais consistia em parte em incentivar as empresas em uma direção que permitisse reconciliar ambos os tipos de benefícios. Seu objetivo era garantir que os investimentos fossem consistentes não apenas com os ganhos imediatos, mas também com o desenvolvimento econômico nacional. Em sua maior parte, os planejadores tentaram usar métodos “brandos” para incentivar as empresas a seguir a direção desejada – subsídios, créditos baratos, recortes impositivos, etc. Contudo, as políticas industriais também incluíam um elemento irredutível de coerção destinado a coagi-las, de ser necessário, e de assegurar que os fundos públicos fossem utilizados do modo desejado. Dava-se por entendido que em troca dos subsídios que estavam sendo canalizados até eles, os industriais deveriam se submeter em certo grau à obrigação de prestar contas: teriam que aceitar ser disciplinados.

            Para os planejadores, a necessidade de disciplinar as empresas privadas era uma característica natural da substituição de importações. No entanto, para os capitalistas a estrutura de incentivos apontava em uma direção diferente. Como é bem sabido, o efeito imediato da industrialização por substituição de importações (ISI) é proteger os mercados nacionais da competição de produtos importados. Mas a exclusão das importações significou que em muitas linhas de produção os mercados locais acabaram sendo dominados por um pequeno número de produtores. Isto se deveu em parte não apenas pelo pequeno tamanho do mercado local, mas também que a escala de requerimentos da produção moderna exigem um maior desembolso de capital fixo, e, portanto, empresas com um considerável poder de mercado. Havia nesse momento uma enorme vantagem em ser a primeira empresa a entrar em qualquer linha nova de produção, na medida em que era relativamente fácil manter distante a ameaça de competidores potenciais. Além disso, tal vantagem era reforçada por outras peculiaridades da ISI, entre elas a limitação intencional do número de produtores em qualquer setor através de medidas administrativas – devido precisamente ao pequeno tamanho do mercado, os responsáveis pelas políticas tendiam a ser cautelosos com relação à possibilidade de uma competição excessiva ou “arruinadora”.

            A conseqüência deste estado de coisas foi que, uma vez que a ameaça de competição externa se extinguiu, os capitalistas locais obtiveram um controle virtualmente monopolista sobre seus mercados. E isto por sua vez implicou que para toda empresa dominante a compulsão por inovar e investir em tecnologias de ponta se dissipa, uma vez que os mercados estiverem a sua mercê. Dado este regime de produção, os subsídios que fluíam do estado para as empresas não necessitavam ser reinvestidos na modernização das fábricas e do equipamento existentes. O predomínio do mercado evidenciava a necessidade de minimizar os custos. Fazia mais sentido, por outro lado, utilizar os recursos para começar operações em linhas de produção totalmente novas e adquirir aí a vantagem de ser o “primeiro ocupante”. O que fez com que isso fosse especialmente atrativo foi que as empresas industriais nos principais países de “desenvolvimento tardio” eram tipicamente parte de grandes e diversificados grupos econômicos com experiência em numerosos setores e que mantinham diversas carteiras de investimento.

            Para as burguesias nacionais, a ISI oferecia por fim a possibilidade de obter enormes lucros. O problema era que, a fim de maximizar esses lucros, fazia sentido aceitar os componentes de subvenção da ISI, afastando ao mesmo tempo a ambição dos funcionários de estado de controlar o que os industriais faziam com os subsídios. O fator crítico, que subjazia nesta resistência em se disciplinar, era a atenuação das pressões competitivas na ISI. Seria possível se perguntar por que as empresas teriam que consentir com as demandas feitas pelo estado de funcionar dentro de padrões competitivos que, em muitos sentidos, eram certamente de seu próprio interesse. A razão é que, com a entrada de competidores internacionais bloqueada pelas medidas protecionistas, e com a competição interna silenciada devido ao pequeno tamanho do mercado, as empresas não estavam sob pressão sistêmica alguma que as forçasse a modernizar constantemente suas operações. Com cada influxo de novos créditos ou subsídios do estado, os empresários não sentiam nenhuma compulsão para aumentar a eficiência dos empreendimentos existentes, dado que não havia nenhum perigo iminente de diminuir sua participação no mercado. Daí que, enquanto as agências de planejamento concediam subsídios às empresas em função de um plano de desenvolvimento com prioridades específicas, as empresas elaboraram seus próprios planos de investimentos baseados em seus próprios prognósticos e prioridades, que na maior parte dos casos não coincidiam com os dos responsáveis pelo planejamento. Por esta mesma razão, estas consideravam o componente disciplinar da ISI como uma carga inaceitável: a fim de explorar ao máximo suas oportunidades, as empresas necessitavam a maior liberdade possível para tomar suas próprias decisões com relação à quais setores se expandir ou onde efetuar novos investimentos. A melhor maneira de usar a ISI era alentando o compromisso do estado com os subsídios, insistindo ao mesmo tempo em que o capital privado deveria ter a máxima liberdade para dispor deles.

            Em resumo, enquanto os responsáveis pelo planejamento viam a ISI e as políticas industriais como duas faces de uma mesma moeda, a ISI gerava para os capitalistas um incentivo para recusar a disciplina das políticas industriais. O capital apoiou aquelas instituições destinadas a aprofundar a política de subsídios, mas resistiu decididamente aos aspectos da planificação estatal destinados a monitorar e regular as decisões de investimento das empresas. Na superfície, o conflito entre a burguesia nacional e os planejadores econômicos não era sempre evidente. Era comum encontrar industriais unindo-se ao coro daqueles que pediam planejamento, gestão econômica e ademais. Todavia, o que queriam dar a entender com isso era um processo no qual os fundos públicos eram postos a sua disposição, e sob seu mando. Para eles, o planejamento significava a socialização do risco, deixando intacta a apropriação privada dos lucros. Os grupos de empresários nestes países empreenderam uma campanha de acordo com isto na qual demandavam, e apoiavam, a coordenação central de políticas econômicas ao mesmo tempo em que lutavam vigorosamente contra toda medida que pudesse dar aos planejadores qualquer tipo de poder real sobre suas decisões de investimento.

                                         

 

TRÊS CASOS HISTÓRICOS: ÍNDIA, TURQUIA, BRASIL

 

Estas linhas foram mais claramente traçadas, e suas dinâmicas visivelmente desenvolvidas, na região onde a elite política teve o compromisso mais claro e profundo com um modelo de desenvolvimento dirigido pelo estado: o subcontinente da Índia (4). Sob a liderança de Nehru, o Congresso Nacional da Índia começou a delinear uma agenda de planejamento pós-colonial uma década antes da partida dos britânicos. As figuras notáveis da comunidade empresarial, por sua vez, não apenas anunciaram seu compromisso de participar do planejamento pós-independência, mas que o demandaram mesmo antes que a plena autonomia fosse alcançada. O que se tornou claramente evidente, no entanto, foi que ambos os grupos tinham concepções muito diferentes com relação ao alcance apropriado do poder estatal. Os grupos empresariais lançaram uma ofensiva profunda contra todos os instrumentos desenhados para fortalecer os aparatos de planejamento enquanto clamavam por mais subsídios e mais proteção. A intervenção estatal no desenvolvimento industrial seria tolerada, mas somente se fosse por convite dos grupos empresariais – não conforme o julgamento dos planejadores. A campanha, iniciada mediante um intenso esforço de lobby e respaldada por uma diminuição do ritmo dos investimentos, foi amplamente efetiva. O novo governo instalou um aparato de planejamento, mas a Comissão de Planejamento Central tinha pouco poder para supervisionar, e muito menos influenciar diretamente, os investimentos privados.

            A gestação de um regime de planejamento não foi tão grande na Turquia. Enquanto que na Índia o compromisso tinha sido anunciado mais de uma década antes de seu começo, no caso da Turquia a mudança para as políticas industriais planificadas foi mais rápida: foi proposta pela primeira vez no final da década de 50, e foi implementada menos de cinco anos depois. É certo que o estatismo Kemalista data da década de 20, intensificando-se nos anos posteriores à Grande Depressão. Mas a proteção estatal e a promoção industrial tinham retrocedido durante os anos 40, a ponto tal que o peso do setor industrial na economia baixou de 18% do PIB no fim dos anos 30 a menos de 12% em 1952. Foi logo no final dos anos 50 que o interregno liberalizador culminou e a substituição de importações foi colocada novamente na agenda, desta vez com o olhar posto sobre o desenvolvimento planificado. O movimento foi rápido. De modo algo vacilante, pôs-se em marcha uma reestruturação do aparato estatal até 1958; esta se acelerou em 1960 depois de que um golpe de estado militar removeu do poder o Partido Democrático, e se completou até meados da década. Como na Índia, os capitalistas nacionais estavam a favor tanto da ISI como da coordenação central da política econômica. A nova junta militar teve por fim autonomia considerável para desenhar as instituições necessárias para as políticas industriais e reestruturar o estado em torno delas.

            Sob a supervisão de especialistas reconhecidos como Jan Tinbergen e Alvin Hanson, estabeleceu-se a Organização de Planejamento Estatal (State Planning Organization, SPO) como a agência nodal de política econômica. Tinbergen e seus colaboradores dentro do estado propuseram que a SPO devia ter poder não apenas para desenhar planos, mas também para garantir que todas as decisões de adjudicação estivessem alinhadas com as prioridades do programa, e assinalaram que a orientação dos investimentos deveria ser muito diferente da que as empresas estiveram escolhendo durante a última década; além disso, propuseram que as empresas estatais, que tinham sido utilizadas durante os anos 30 como vacas leiteiras das empresas privadas, deviam ser racionalizadas de modo tal que pressionassem estas a modernizar suas próprias operações. Tudo isso apontava na direção de um regime de planejamento comprometido com a modernização da acumulação para o capital nacional – o que naturalmente implicava impor disciplina sobre a inclinação aos lucros especulativos e de curto prazo.

            O que emergiu imediatamente, no entanto, foi que os industriais tinham uma concepção muito distinta do planejamento. Sob pressão das empresas, o projeto estatal de reforma empresarial se esfriou; as reformas impositivas propostas destinadas a incrementar o acatamento dos muito ricos e aumentar a poupança nacional foi violentamente criticada; os esforços para obter, por parte das empresas, informação relativa a seus planos de investimento encontraram a mais dura resistência; e, fundamentalmente, as tentativas iniciais de dirigir os fluxos de investimento para setores mais estratégicos e afastados daqueles preferidos pelas empresas locais, ficaram no limbo. Vendo a advertência, os planejadores da SPO renunciaram coletivamente em 1962. O aparato de planejamento permaneceu em seu lugar em termos formais, como na Índia, mas nunca teve o poder para supervisionar e controlar efetivamente a indústria local. Na verdade, nos estudos sobre a política econômica na Turquia pode ser encontrado o argumento de que a queda do regime de planejamento data de 1965 – apenas três anos depois de que a SPO foi instalada!

            Na Índia e na Turquia os capitalistas atacaram, e depois rechaçaram, os desenhos mais radicais de reestruturação do estado. A experiência brasileira foi distinta, no sentido de que os líderes políticos nunca tiveram o mesmo nível de comprometimento com o planejamento e, portanto, nunca formularam planos comparavelmente tão ambiciosos aos quais os capitalistas tivessem que responder. A substituição de importações se consolidou depois de 1930, sob o primeiro regime de Getúlio Vargas. Mas, igual à Turquia, a administração do pós-guerra observou um recuo inicial nessa frente quando o governo de Dutra liberalizou os controles e o comércio internacional. Foi logo depois com o regresso de Vargas em 1950 que a ISI se consolidou, ainda que desta vez com um discurso mais explícito de coordenação central e certo planejamento. No entanto, enquanto a Índia do pós-guerra e os líderes turcos mudaram e instalaram organismos nodais de planejamento com poderes efetivos – que depois seriam atacados -, no Brasil não houve paralelos diretos, devido à intensa campanha realizada pelo capital local durante uma década, já estava bem claro que um regime de planificação não seria tolerado.

            O Brasil também contrasta de certa forma com a Índia e a Turquia no sentido de que seu desenvolvimentismo foi configurado em parte por uma poderosa ala de capitalistas ligados ao capital estrangeiro, especialmente estadunidense. Esta corrente coexistiu com um estrato de capitalistas de formação recente liderado por Roberto Simonsen e Euvaldo Lodi, que personificavam a chamada burguesia nacional. Simonsen, em particular, levou adiante uma grande luta para legitimar a ISI e uma política industrial intervencionista diante dos olhos dos industriais brasileiros. Mas teve que lutar protegendo constantemente sua retaguarda da ala liberal do capital local, que, em aliança com empresas estadunidenses, reclamava uma regulação mínima do investimento industrial. O ponto a ser observado, no entanto, é que o espaço restrito para o planejamento do desenvolvimento não era simplesmente um reflexo desta divisão no interior da burguesia local, ou da debilidade de seu segmento nacionalista. Quando o poder do estado teve que exigir a obediência das empresas locais, reestruturar os padrões de investimento ou castigar as atividades comerciais especulativas, perdeu o apoio inclusive da ala nacionalista da classe empresarial. O próprio Simonsen anunciou os limites prudentes do planejamento estatal no próprio texto em que defendia a intervenção estatal, advertindo que o planejamento nunca deve restringir a “iniciativa privada”, ou competir com ela por meio de investimentos públicos (5). A realidade destes limites ficou muito clara quando os administradores estatais ousaram ultrapassá-los. Quando o estado começou a disciplinar as práticas empresariais depois da guerra – mediante legislação antimonopolista, questionamentos sobre o estabelecimento de preços superiores aos do mercado na ausência de outros vendedores, e ademais – foi firmemente desencorajado pelos próprios capitalistas nacionais.

            Neste contexto, os esforços para reestruturar o estado em função das necessidades do planejamento industrial tenderam a ser vacilantes e episódicos, sempre cuidadosos para não provocar um ataque. O Brasil foi uma exceção dentro dos estados desenvolvimentistas ao não contar jamais com uma verdadeira agência central de planejamento. Se alguma vez esta foi proposta, foi sempre com muitos titubeios e de vida curta. Na Constituição de 1946, foi promulgada a criação de um Conselho Econômico Nacional, inicialmente projetado para ter amplos poderes sobre o planejamento para o desenvolvimento, mas apesar de que a disposição foi aprovada, na prática, ficou sem efeito (6). Em vez de verdadeiros organismos de planejamento dotados com poderes efetivos, os administradores estatais recorreram a agências descentralizadas e ad hoc que lhes atribuíram tarefas particulares – ilhas de planejamento em um mar de hostilidade. Na verdade, o estado desenvolvimentista brasileiro nunca aspirou ter o mesmo alcance de poder sobre o capital local que as variantes turcas e hindus. Consolidou-se com mais lentidão, mais débil em seus fundamentos e mais tímido em suas ambições – ao menos no que se refere à construção do estado. Subjazia nisto uma classe capitalista nacional muito mais hostil que em outros casos.

 

 

O PAPEL DAS ORGANIZAÇÕES TRABALHISTAS

 

É importante destacar que em nenhum destes casos a intransigência capitalista esteve motivada pelo medo de uma esquerda fortalecida. No início da década de 60, o movimento operário turco não representava nenhuma ameaça. A junta militar que tomou o poder em 1960 não teve nenhum trato com os sindicatos, e o retorno do Partido Republicano pouco tempo depois não implicou em uma abertura a partir da qual os sindicatos pudessem obter maior poder. No Brasil também, ainda que Vargas tenha dado nova legitimidade aos sindicados a partir de 1930, estes foram rapidamente subordinados a uma estrutura estatal corporativista labiríntica no Estado Novo, e marginalizados ainda mais no Governo Dutra. Em nenhum destes casos as empresas nacionais tiveram que se preocupar com uma elite política sob a influência de uma classe operária ativa e mobilizada.

            Dos três, apenas na Índia houve algum sinal real de uma ameaça por parte da classe operária quando o desenvolvimentismo se iniciou. Mas esta ameaça foi rapidamente eliminada por Nehru e pelo Congresso Nacional da Índia. Quase imediatamente depois da independência, o movimento operário ficou dividido pela criação de uma nova federação sindical aliada ao partido do Congresso, uma federação constitucionalmente comprometida com a paz industrial e o regime de planejamento. Em poucos anos, com a ajuda do patrocínio do partido governante, emergiu como a ala mais poderosa do movimento operário, abdicando majoritariamente assim da ação política independente.

            A marginalização da classe operária foi em parte uma tentativa da elite política em consagrar-se com a burguesia nacional. Esperava-se que um encolhimento do espaço político apaziguaria qualquer temor por parte do setor empresarial de um deslocamento do planejamento capitalista ao socialista. Mas também foi impulsionado pelo próprio menosprezo da elite política dos setores operários, e sua crença eterna de que o desenvolvimento nacional não poderia ser confiado aos pobres trabalhadores. As políticas seriam confiadas apenas aos líderes naturais da nação: os industriais e os administradores do estado. Pareceu que este grupo nunca teve a idéia que uma aliança com uma força operária mobilizada tivesse fortalecido sua influência contra uma classe empresarial resistente.

            Por outro lado, não se pode negar que a facilidade com que os sindicatos foram deixados à margem foi em parte produto de suas próprias escolhas. Houve uma tendência a serem reduzidos por todos os discursos sobre o planejamento e desenvolvimento coordenado. Além disso, os dirigentes operários tinham consciência de sua debilidade como força social e aceitaram rapidamente sua incorporação às estruturas estatais. Havia certa esperança de que sua incorporação formal ao estado e seus organismos de planejamento compensassem sua falta de poder na fábrica. Isso, obviamente, era uma fantasia. Ao se desmobilizaram, o equilíbrio de poder inclinou-se ainda mais decididamente em favor dos negócios, diminuindo o espaço político e acrescentando a habilidade do capital de definir os termos da política e a construção do estado.

                             

 

A PATOLOGIA DO DESENVOLVIMENTISMO

 

Os exemplos mencionados anteriormente buscam simplesmente ilustrar o princípio básico: nas estratégias paradigmáticas de industrialização “dirigida pelo estado”, o poder real que os estados puderam acumular foi severamente limitado, e foi limitado devido à firme hostilidade por parte dos capitalistas nacionais. Os planejadores podiam canalizar recursos para as empresas, e anexar estipulações e condições para seu uso – mas tinham poucas chances de garantir sua execução. Os capitalistas eram capazes de desviar fundos dos setores selecionados para suas próprias linhas de preferência. Para dar apenas dois exemplos: um estudo sobre o planejamento turco de 1968 a 1980 revelou que, do total dos subsídios recebidos pelas empresas, menos de 20% foi investido de acordo com as diretivas do plano (7). De modo similar, na Índia, no apogeu do planejamento, não apenas se descumpriam consistentemente os objetivos do plano, mas que cerca de 25% de todos os investimentos subsidiados foram parar em linhas de produção proibidas expressamente pelos planejadores (8). Os únicos setores para os quais os investimentos fluíram sem problemas nestes países, e de fato excedendo os objetivos do plano, eram os bens de consumo (tipicamente uma baixa prioridade para os planejadores). Os administradores estatais podiam continuar fazendo seus prognósticos e desenhando planos de nobre retórica, mas a realidade indicava que tinham escassa capacidade para garantir sua realização efetiva. Os capitalistas, por outro lado, comodamente refugiados em um ambiente protegido e altamente subsidiado, podiam pegar o dinheiro e desviá-lo para os setores que os favoreciam.

            Isto gerou uma economia política na qual a acumulação se deu a um ritmo consideravelmente rápido por cerca de quatro décadas, mas de modo tal que solapou progressivamente as condições de sua própria existência. Por um lado, como conseqüência direta da assimetria entre subsídios e planejamento da ISI, o gasto estatal cresceu a um ritmo mais rápido que a renda. Não apenas se esperava que o estado continuasse seu compromisso com os subsídios e as transferências às empresas privadas, mas que, na medida em que estas ignoravam os sinais dos planos e desviavam os investimentos, a baixa na atividade teve que ser absorvida pelas empresas do estado, que de modo crescente foram dando corpo a uma rede de proteção para o setor privado: proporcionando insumos baratos, comprando produtos do setor privado a preços inflados, e movendo-se para linhas que os capitalistas consideravam pouco atrativas. Em última análise, tudo isso foi mantido por uma drenagem contínua do tesouro público. Daí que, mesmo quando a economia cresceu a um ritmo impressionante, competia com o déficit fiscal, que em geral crescia ainda mais rápido (9).

            O esgotamento fiscal crescia paralelamente ao desequilíbrio das contas externas. Ainda que a ISI seja hoje posta em cheque pelos neoliberais como uma retirada frente a economia mundial, o fato é que seu nascimento gerou uma maior integração dos mercados mundiais – ironicamente, mediante uma escalada das importações. É certo que as importações de bens de consumo estavam bloqueadas, mas a aceleração da produção doméstica por sua vez exigia um fluxo crescente de bens de capital importados. Em princípio, não obstante, a tendência ascendente nas importações de capital deveria ser equilibrada com um aumento proporcional das exportações. Aqui novamente encontramos um mito impregnado entre os expoentes do Consenso de Washington, isto é, que a ISI ignorou consistentemente a importâncias das exportações. Na verdade, até o fim os anos 50, uma grande quantidade de países com substituição de importações implementaram programas para fomentar as exportações, em claro reconhecimento da importância das exportações para fomentar o crescimento. De fato, não foi nem mais nem menos que Raul Prebisch, o apóstolo da ISI, quem acentuou isto como um imperativo para o final da década (10).

            O problema não foi a resistência dos responsáveis do planejamento, mas a das empresas. A estratégia na ISI consistiu em supervisionar uma transformação da estrutura industrial e, como parte disto, mudar a composição das exportações, de bens primários a manufaturas de maior valor. Todavia, uma vez mais, precisamente devido a sua incapacidade de disciplinar o capital, os estados fracassaram neste intento. Seguros atrás de suas barreiras protecionistas, os capitalistas simplesmente preferiram o mercado interno inflado aos mercados altamente competitivos de exportação. Uma e outra vez, os esforços para promover as exportações ficaram no limbo devido à persistente falta de interesse das empresas locais. As exportações, por fim, ou ficaram dominadas pelos produtos tradicionais, ou se transferiram lentamente para linhas de maior valor; de qualquer forma, não foram capazes de gerar a renda necessária para compensar a crescente conta de importações. Desta maneira, os estados enfrentaram um dilema: ou diminuíam a taxa de investimento para equilibrar as contas externas, ou continuavam avançando por um caminho incerto, com a esperança de alcançar os níveis de renda necessários mediante o endividamento. Muitos países optaram por este último na década de 70, quando o mundo nadava em petrodólares – apenas para perceberem, uma década depois, que estavam falidos.

            A debilidade dos aparatos de planejamento estatal desempenhou um papel crítico, portanto, no esclarecimento dos projetos de desenvolvimento nacional nos anos 80. Isto não quer dizer que não existiram outras causas para as crises econômicas. Mas é notável como na medida em que passa o tempo tendeu-se a culpar a burocracia e os planejadores – sem reconhecer minimamente o papel desempenhado pelos grupos econômicos. Há nisto certa ironia, dado que em essência o desenvolvimentismo equivaleu a uma transferência maciça de recursos nacionais aos capitalistas locais. Os objetivos das políticas industriais no período de pós-guerra podem ser entendidos como um tipo de contrato implícito: no curto prazo, os fundos públicos seriam canalizados para as empresas, com o subentendido de que, em troca, o estado as tornaria responsáveis por certos níveis de rendimento. Assim, a médio prazo, a comunidade se beneficiaria de ter consentido inicialmente com os capitalistas locais. Contudo, na medida em que os estados se debilitaram e fraturavam, a equação se revertia. Os capitalistas puderam dar início a meio século de acumulação primária, socializando seus riscos e perdas enquanto se apropriavam privadamente dos lucros. O resultado final foi que houve desenvolvimento e crescimento industrial, mas com um enorme custo para o público.

 

 

OS FUNDAMENTOS SECRETOS DO MILAGRE COREANO

 

A Coréia é talvez o único caso em que os capitalistas locais sim se aliaram com as elites políticas em torno da industrialização liderada pelo estado (11). Na Coréia, igual que na Índia e em outros países de desenvolvimento tardio, as instituições para o planejamento do desenvolvimento tiveram de ser construídas de novo, especialmente as destinadas a disciplinar os capitalistas. Mas diferentemente de seus colegas, os industriais coreanos não reagiram contra esse esforço de construção estatal; ao contrário, uniram-se ao projeto. Por que fizeram isso, enquanto os capitalistas no resto do mundo não?

As bases da aliança com o estado se fundamentam no fato de que a estratégia econômica coreana depois de 1960 inseria a industrialização orientada para as exportações (ELI) dentro da ISI, gerando assim um conjunto diferente de incentivos para a burguesia nacional. No coração da industrialização orientada para as exportações havia um compromisso por parte das empresas de dirigir parte de seus produtos aos mercados de exportação. Portanto, distintamente das empresas da ISI, que produzem para um mercado interno isolado, os produtores na ELI eram jogados na competição internacional voraz. Isso gerou a diferença correspondente nos incentivos políticos com relação ao estado. Enquanto as empresas na ISI podiam ignorar a demanda por investir no máximo nível de eficiência, seus correspondentes da ELI não podiam fazê-lo, por medo de perder posições nos mercados de exportação, onde a competição era muito mais severa. Daí que, enquanto as empresas na ISI tinham um incentivo – uma vez que tinham tomado o dinheiro do estado – para resistir às exigências do estado de melhorarem os investimentos produtivos, no outro caso, as empresas tinham um incentivo para cumprir com tais demandas, justamente com a finalidade de sobreviver nos mercados de exportação. Além disso, os chaebol coreanos necessitavam da assistência do estado para desenvolver tecnologias, coordenar investimentos entre setores complementares, impor padrões de qualidade uniformes e ademais, sem o que o sucesso das exportações teria sido altamente improvável. Portanto, distintamente do que acontecia na ISI, as empresas na ELI tinham um incentivo para permanecer no projeto de construção estatal, dado que um estado forte era um ingrediente importante para obter sucesso nos mercados de exportação.

A Coréia não estava sozinha ao colocar maior ênfase nas exportações nesse momento. Esta mudança foi tentada em muitos países no início da década de 60, mas fracassou várias vezes diante da resistência dos produtores locais. Por que se arriscar nos mercados altamente competitivos de exportação quando tinham a comodidade dos lucros assegurados em casa? Na Coréia, esta mudança foi possível por uma circunstância altamente fortuita, que reuniu fatores não disponíveis em outros países. Primeiro, e talvez mais importante, as empresas japonesas estavam entrando na Coréia nesse momento para associarem-se com produtores coreanos em torno de uma estratégia de exportação, e trouxeram consigo extensas redes de venda e de marketing, assim como abundantes linhas de crédito – precisamente o que faltou às empresas na Índia, Turquia e na América Latina. Foi removida, por fim, uma barreira crítica de entrada para os capitalistas coreanos, na medida em que eram conduzidos para lucrativos mercados de exportação, com redes de clientes prontos e em espera. Mas enquanto a associação com as empresas japonesas poderia lhes fornecer acesso aos mercados estadunidenses, a sobrevivência nesses mercados exigia mais – necessitava da ajuda do estado coreano tal como foi descrita no parágrafo anterior. A ascensão de Park Chung Hee levou ao poder um regime sem piedade, mas desejável para os capitalistas coreanos precisamente por seu compromisso com a construção de um estado capaz de coordenar os êxitos obtidos em suas exportações. Quando Park deu sinais de que ia dar impulso a uma estratégia de exportações assim como a um estado desenvolvimentista, encontrou um aliado muito bem predisposto na burguesia nacional coreana.

Com esta associação assegurada, os resultados do desenvolvimentismo coreano foram muito distintos dos demais. Devido a que o estado foi capaz de conduzir com eficiência os fluxos de investimento privado e garantir sua utilização efetiva, as empresas estatais não tiveram que se responsabilizarem pelas falências, quebras e bancarrotas registradas em outras áreas da economia como na América Latina e na Índia. Além disso, devido à efetividade da intervenção estatal, o crescimento industrial foi muito rápido, dando lugar a uma taxa espetacular de crescimento econômico, que manteve as rendas públicas muito elevadas. Estes dois fatores contrastavam com os resultados de nossos outros casos, e, por sua vez, aliviaram enormemente a carga fiscal. Portanto, mesmo que o gasto público na Coréia tenha se expandido rapidamente, isto raramente gerou altos déficits, já que a expansão da renda seguiu seu ritmo. Na frente externa, uma vez mais, o estado foi capaz de dirigir o investimento para novas linhas de maior valor agregado e, particularmente, de bens comercializáveis. Isto produziu um desenlace muito distinto ao da América Latina; na Coréia a quantidade de exportações e a dívida externa aumentaram muito rapidamente, mas a taxa de exportações cresceu ainda mais rapidamente, o que permitiu ao país escapar das restrições sobre seus setores externo e financeiro (12).

A chegada dos japoneses foi chave para induzir os capitalistas coreanos a voltarem-se para os mercados de exportação, o que por sua vez os levou a apoiar a mudança de Park para a ELI, que os converteu em aliados de Park em torno da construção de um estado desenvolvimentista. Os capitalistas na Índia, na Turquia ou no Brasil não gozaram do benefício de patrocinadores como as empresas japonesas. Na verdade, os investidores estrangeiros na Índia – principalmente multinacionais britânicas e estadunidenses – fizeram até o impossível para desencorajar as exportações, reforçando a confiança nos mercados internos. Portanto, o segredo do sucesso coreano na construção de um poderoso estado desenvolvimentista é a mudança anterior para um modelo diferente de acumulação, a industrialização orientada para a exportação, que criou um incentivo para que a burguesia nacional aceitasse o projeto de construção estatal. Na Índia e demais lugares, as condições conspiraram para apresentar a ISI como o único modelo viável de acumulação; o custo disto foi que o modelo solapou as condições necessárias para uma intervenção estatal efetiva, já que confrontava os capitalistas com o estado. As condições que permitiram aos capitalistas coreanos fazer a mudança e, portanto, aceitar um estado desenvolvimentista, simplesmente não estiveram presentes em outros lugares.

 

 

A MITOLOGIA DA BURGUESIA NACIONAL

 

            A afirmação segundo a qual a burguesia nacional é um agente pouco confiável para o desenvolvimento acelerado vai contra algumas convicções profundamente arraigadas, mesmo entre os marxistas. Durante o período em que o conceito se tornou popular – os anos da Terceira Internacional – o principal motivo de preocupação na esquerda eram as classes agrárias. O grau de produção capitalista na agricultura, a classificação econômica dos produtores rurais, a orientação política do campesinato para os partidos socialistas – estas eram questões que obrigavam a exercitar as mentes dos marxistas europeus, e pouco depois, as dos marxistas asiáticos. Certamente, também havia áreas de ambigüidade em relação aos capitalistas industriais. Com relação a duas questões em particular, os capitalistas eram vistos ou diretamente como não confiáveis ou como “vacilantes” (como Stalin colocara muito delicadamente): sua orientação em direção aos poderes imperiais e às alianças com a classe operária. Todavia, quando se tratava dos interesses dos capitalistas industriais em relação à industrialização, havia uma compreensão geral de que estavam firmemente a favor. De maior confiança ainda era a avaliação da relação entre as elites políticas modernizadoras e os capitalistas nacionais – estes eram vistos como aliados naturais, colaborando em um projeto compartilhado de desenvolvimento nacional. Tanto é assim que figuras como Ataturk, Nehru, Vargas, e depois Perón, eram freqüentemente apresentadas ou como representantes diretos da “burguesia nacional” ou, se esta era considerada muito fraca, como seus guardiões de fato. De qualquer forma, mesmo quando poderia ter havido tensão entre as elites modernizadoras e os capitalistas nacionais em torno de certas questões, os marxistas quase nunca consideraram que pudesse haver tensões em torno do próprio processo de desenvolvimento capitalista nacional.

            O que explica isso? Por que os marxistas raras vezes consideraram a possibilidade de que os capitalistas se rebelassem contra elementos fundamentais de um projeto desenvolvimentista? Uma razão bastante simples foi que a experiência histórica do século XX do desenvolvimento dirigido pelo estado ainda não tinha se produzido. Portanto, não tinham sido testemunhas do antagonismo entre os planejadores econômicos e os capitalistas em torno da construção do estado. É certo que se poderia partir das experiências existentes do precoce mercantilismo moderno e dos países de desenvolvimento guiado pelo estado durante o século XIX: Alemanha, Japão e obviamente a Rússia. No entanto, é crucial registrar que esta geração de desenvolvimentos tardios diferia em grande medida da do século XX no que diz respeito às questões que dividiam a burguesia e o estado. A intervenção estatal na Alemanha, Japão e outros países da era vitoriana tinha muito poucas medidas destinadas a regular e monitorar os investimentos das empresas privadas. O papel do estado era muito mais passivo, tornando-se limitado basicamente às tarefas de subsidiar e proteger. As políticas de construção estatal diferiram por fim consideravelmente, centrando-se em incrementar a capacidade institucional para aumentar as rendas públicas, e não a disciplinar o capital. Naturalmente, neste contexto os laços entre os planejadores e industriais não estavam nem remotamente tão tensos. Quando os teóricos tardiamente, em meados do século, consideraram as dinâmicas prováveis do planejamento do desenvolvimento, tinham atrás de si uma experiência histórica que simplesmente não fornecia um bom guia do que se devia esperar.

            No entanto, no pensamento marxista havia uma segunda debilidade com relação a este tema, que tinha a ver com a teoria política. Os primeiro teóricos do desenvolvimentismo trabalharam com uma noção bastante unilateral do estado e sua relação com os interesses capitalistas. Para esta geração, o estado capitalista era uma instituição que basicamente refletia os interesses da classe dominante – um estado a serviço da classe capitalista em ascensão. Apenas representava um problema e uma ameaça potencial para os capitalistas se estava sob a influência de outra classe – terratenentes em decadência tratando de manter seu poder, uma classe operária crescente e mobilizada, governantes imperiais ou coloniais, etc. Nestes cenários, seria lógico para a burguesia resistir a qualquer fortalecimento da capacidade estatal, na medida em que este pudesse ser funcional a forças hostis a ela. A orientação do estado era tomada como um reflexo do desequilíbrio de forças políticas. Não é surpreendente perceber que os marxistas deram pouca atenção para as tensões que o desenvolvimento dirigido pelo estado ocasionaria. O projeto de desenvolvimento nacional estava supostamente dirigido pela burguesia nacional e em prol dos seus interesses. Portanto, nesta teoria não haveria espaço para tensões entre esta e o estado – além do mais, tratava-se de seu estado.

            Se substituirmos este olhar instrumentalista por outro que admita certa independência do estado com relação ao capital, os conflitos em torno do desenvolvimentismo se tornam menos misteriosos. O próprio fato da autonomia relativa do estado significava que seus poderes não estavam sob o controle direto da burguesia nacional. O estado de meados do século XX era também muito diferente do da era mercantilista, ou de aquele dos anos vitorianos. Estava dotado de um conjunto de instrumentos técnicos e administrativos que tornavam uma estratégia intervencionista muito mais preocupante para os capitalistas locais. A característica distintiva da planificação do desenvolvimento, o que a distinguia do intervencionismo do século XIX, era que tinha estado dirigida diretamente no sentido de reduzir o poder autônomo dos industriais sobre o investimento. Se a teoria instrumentalista do estado estivesse certa, então isto não teria implicado num problema – mediante seu controle sobre o aparato estatal, os capitalistas teriam se assegurado de que a intervenção se limitaria a aquelas instâncias nas quais era necessária, e de que suas garras nunca estivessem dirigidas a eles. Mas precisamente devido à genuína, ainda que limitada, independência do estado com relação a seu controle, os capitalistas viam o conjunto da empresa como carregado de perigo. Por conseguinte, adotaram a estratégia de incentivar e fomentar a agenda desenvolvimentista em sentido amplo, enquanto ao mesmo tempo recortavam os elementos que pudessem contrapor-se a suas prerrogativas de investimento.

            Dadas estas desvantagens – a diferença entre o desenvolvimentismo da primeira e da segunda geração, e o compromisso com uma compreensão do estado simplista demais -, os argumentos iniciais sobre a burguesia nacional foram incapazes de antecipar sua posição contraditória dentro do processo de desenvolvimento. O interessante é que não foram simplesmente os teóricos do desenvolvimento os que erraram com relação aos da base estrutural deste conflito. Os administradores estatais também pareciam ter funcionado sob a impressão de que, na medida em que sua agenda estava dedicada a fortalecer o capitalismo nacional, isto provocaria como resposta o apoio dos capitalistas nacionais. Portanto, não acreditavam na história instrumentalista relativa ao poder estatal, dado que estavam sumamente conscientes da independência de sua iniciativa e freqüentemente viam os capitalistas com certo desdém. Contudo, se parecer ter acreditado que, dadas as próprias declarações da burguesia em favor do desenvolvimentismo acelerado, esta cederia aos administradores estatais a autonomia que necessitavam para construir os instrumentos necessários de política pública, e para usá-los. Esta é uma das razões pelas quais as elites políticas se mobilizaram com presteza para marginalizar e desmobilizar a classe operária. Isso aconteceu apenas em parte para ganhar a confiança dos setores empresariais; a outra razão foi que simplesmente se dava como fato consumado que os membros ativos e hegemônicos do “bloco modernizador” seriam o estado e o capital, sócios naturais nesta empresa arriscada.

            Os capitalistas tinham uma idéia muito diferente. Mais que ceder aos funcionários de estado a autonomia necessária para construir um poderoso aparato de planejamento, propuseram-se diminuí-la. O ataque à disciplina estatal era em última instância isto. Se as elites tinham realmente que construir os instrumentos políticos apropriados, teriam que usurpar a autonomia necessária – esperar que lhes fosse cedida não era uma opção. A ironia é que a mesma força que poderia ter aumentado seu poder sobre o capital, e gerado suficiente independência deste para impor suas reformas, não era nem mais nem menos que aquela força que se esforçaram tanto em desmobilizar: a classe trabalhadora.

 

 

CONCLUSÃO

 

Olhando hoje para trás, das ruínas da revolução neoliberal, é compreensível que haja certa nostalgia com relação à era desenvolvimentista e da burguesia nacional. Os anos intervencionistas parecem ter nos deixado uma forte mitologia sobre este período, na qual os estados tiveram o poder e a visão para percorrer um caminho em direção ao desenvolvimento autônomo, a classe empresarial enganchou seu vagão no trem do projeto nacional, e a classe operária teve um lugar na mesa de negociações. Há algo de certo nesta história. O mundo em desenvolvimento de fato progrediu de forma considerável durante a era do desenvolvimentismo, muito mais que no quarto de século neoliberal. Os estados desempenharam um papel importante nisso, e os capitalistas nacionais colaboraram até certo ponto com os responsáveis pelas políticas no planejamento de um caminho em prol do desenvolvimento. Nada neste artigo pretende questionar isso.

            O que importa reconhecer é que, dado que houve um bloco social que se aglutinou em torno do desenvolvimentismo, o destino do projeto em sua totalidade não pode ser entendido se são ignoradas as enormes contradições e os custos que implicou. Os capitalistas simplesmente não iam apoiar a instalação de instrumentos políticos que permitissem aos planejadores tornar as empresas responsáveis pelas prioridades do plano. E na ausência de tais instrumentos, a condução estatal acabou sendo uma criatura muito distinta daquela originalmente prevista. Em vez de ser a encarnação do compromisso do capital com o desenvolvimento nacional, converteu-se no canal para uma transferência de recursos nacionais monumental para os bolsos dos industriais locais. As estruturas industriais mudaram lentamente, mas não ao ritmo nem na direção necessários para compensar o crescente esvaziamento fiscal ou para gerar rendas o suficientemente rápido para equilibrar as contas externas. Lentamente, o projeto revelou-se como um modelo de acumulação – mas a um custo escasso para os capitalistas nacionais.

            A Coréia foi um caso atípico na medida em que escapou deste caminho. Mas aqui também foi a dinâmica interna do modelo de acumulação a que conduziu a uma mudança em direção ao neoliberalismo. Uma classe capitalista excepcionalmente unida tinha, até o início da década de 90, superado sua necessidade de apoio estatal como condição para o sucesso das exportações. Por fim, a associação que havia sustentado o estado desenvolvimentista dissolveu-se, e o chaebol começou a exigir o desmantelamento do aparato de planejamento. O fim do estado desenvolvimentista não foi provocado nem pelo FMI nem pelos EUA como seqüela da crise de 1997. Este foi apenas o desenlace dos eventos críticos. O velho aparato tinha se desorganizado muito antes sob a pressão do chaebol, e na verdade foi seu desmantelamento prévio o que ocasionou a crise. O ponto que vale a pena destacar é que mesmo na Coréia, onde houve algum tipo de apoio empresarial ao projeto de desenvolvimento nacional, e onde de fato tal associação com o capital foi crucial para o sucesso do projeto, os capitalistas se mantiveram na aliança somente na medida em que a intervenção estatal constituiu uma precondição necessária para sua rentabilidade.

            Para a maioria dos países, uma conseqüência política chave do projeto foi a debilitação organizativa do movimento operário. Isto foi em alguma medida orquestrada pelas elites políticas, em parte devido a seu próprio paternalismo e desconfiança com relação à classe operária; mas também foi exigido pelos capitalistas como uma condição para sua (promessa de) cooperação com o regime intervencionista. Mesmo assim é impossível ignorar o fato de que todo este processo foi em grande parte possível pela sedução que a retórica do desenvolvimentismo e planificação nacionais exerceu sobre o próprio movimento operário. Freqüentemente, os sindicatos confiavam muito injustificadamente na capacidade do estado de proteger seus interesses, disciplinar a classe capitalista e manejar o conflito de classes mediante uma hábil manipulação das prioridades do plano. Em muitos casos, a classe operária esteve bastante disposta a ocupar seu lugar na mesa e, para dizer de algum modo, dar sua aprovação às estruturas corporativas que são comuns nas relações industriais nos países em desenvolvimento. A conseqüência a longo prazo desta desmobilização foi uma debilitação contínua da classe operária como ator político. Daí que quando veio a mudança para o neoliberalismo, a classe operária carecia do poder organizativo e a experiência para combatê-lo de modo eficaz (13). Ironicamente, foi a própria ausência de tais oportunidades para a inclusão o que pode ter contribuído para o desenvolvimento e radicalização extraordinários do movimento operário coreano. Enquanto os sindicatos de muitos países que saíram da ISI permaneceram dependentes do apoio estatal, os sindicatos coreanos estabeleceram desde muito cedo uma independência militante, e se mobilizaram em um nível quase sem precedentes no mundo em desenvolvimento. Ainda que não pudessem bloquear o surgimento da liberalização, foram capazes de intervir na transição para o novo modelo de acumulação com uma força considerável.

            Portanto, ainda que a nostalgia pela era desenvolvimentista seja até certo ponto compreensível, uma avaliação mais sóbria nos sugere uma lição diferente. Na última vez em que as elites políticas e as classes subalternas apelaram para a burguesia nacional para liderar um projeto de desenvolvimento, obtiveram menos do que esperavam e muito menos do que mereciam. Não há razão para pensar que, livre em sua própria lógica, o capital vá reagir de outra maneira em outra ocasião. Por certo, se o argumento deste artigo está correto, a resistência à intervenção estatal provavelmente seja muito mais forte no futuro.

            Não está claro como o processo em curso de integração econômica afeta a própria possibilidade de projetos nacionais. Para alguns, a globalização torna esta idéia muito improvável, na medida em que integrou tão completamente as companhias nacionais às corporações multinacionais. Contudo, mesmo quando o fato da integração através das fronteiras seja indiscutível, sua magnitude será tema de debate. Está inclusive menos claro até que ponto este processo, apesar de haver progredido consideravelmente, torna inviáveis os projetos nacionais. O que este artigo argumentou é que, na medida em que os projetos desenvolvimentistas forem possíveis, seus defensores fariam muito bem em observar mais detidamente a experiência de seus predecessores. As estratégias futuras de desenvolvimento nacional terão de gerar um novo tipo de políticas capazes de eliminar as concessões que raramente foram exigidas na última vez – concessões sobre os fluxos de investimento, o movimento de capitais, os padrões de trabalho, e muito mais. Em uma era na qual o impulso político move-se precisamente na direção oposta, esta não é uma tarefa menor. Mas isto não é razão para continuar operando sob a influência de mitos que são provavelmente falsos, nem com esperanças que sem dúvida serão defraudadas.

 

 

NOTAS

 

1 Citado em Raul Zibechi, “Globalization or National Bourgeoisie: an Outdated Debate”, Focus on Trade, 94, Novembro, 2003.

 

2 Para uma boa comparação dos dois períodos, ver Mark Weisbrot, Robert Naiman e Joyce Kim, “The Emperor Has No Growth: Declining Economic Growth Rates in the Era of Globalization”, Center for Economic and Policy Research Briefing Paper, Maio, 2001.

 

3 Hamza Alavi, “The state in Post-Colonial Societies”, New Left Review, 74, 1972.

 

4 Ver meu livro Locked in Place: State-Building and Late Industrialization in India, Princeton: Princeton University Press, 2003.

 

5 Ricardo Bielschowsky, Brazilian Economic Thought (1945-1964): The Ideological Cyde of Developmentalism, tese de doutorado inédita, Leicester University, 1985, pp. 392-393.

 

6 Sonia Draibe, Rumos e metamorfoses: um estudo sobre a constituição do Estado e as alternativas da industrialização no Brasil, 1930-1960, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, pp. 306, 321. Gostaria de agradecer a Cesar Rodriguez por resumir partes de este livro para mim como parte de nossa pesquisa sobre o desenvolvimento no Brasil.

 

7 Vedat Milor, “Planning the Market: Structural Transformation of the Economy in Turkey, France and Korea, 1950-1990”, mimeografia , p. 295.

 

8 Ver meu artigo “Bureaucratic Rationality and the Developmental State”, American journal of Sociology, 107 (4), 2002.

 

9 Para a América Latina, ver Christian Anglade e Carlos Fortin, The State and Capital Accumulation in Latin America, volumes 1 e 2, Pittsburg: Pittsburg University Press, 1985 e 1990.

 

10 Ver o informe em Cristóbal Kay, Latin American Theories of Underdevelopment, Nova Iorque: Routledge, 1987.

 

11 Este comentário resume argumentos desenvolvidos em outros lugares. Ver meu artigo “Building a Developmental State: The Korean Case Reconsidered”, Politics and Society, 27(3), 1999, e “Bureaucratic Rationality”.

 

12 Ver Jeffrey Sachs, “External Debt and Macroeconomic Management in Latin America and East Asia”, Brooking Papers on Economic Activity, Número 2, 1985, pp. 523-573.

 

13 Para um bom relato desta dinâmica, ver Nicola Christine Pratt, The Legacy of the Corporatist State: Explaining Worker’s Response to Economic Liberalization in Egypt, Durham: University of Durham, Centre for Middle Eastern and Islamic Studies, 1998.

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